På denne lenka kan du lese dommen i sin helhet.

(Unntatt i overskrifter, er tekst i halvfet gjort av Rbnett for å framheve viktige passasjer.

Forkortelser: HMR er Helse Møre og Romsdals. HMN er Helse Midt-Norge. HF er helseforetak)

DOM

Saken gjelder spørsmål om gyldigheten av vedtak fattet i foretaksmøtet i Helse Midt-Norge RHF av 19. desember 2014. I vedtaket er det besluttet at nytt sykehus i Nordmøre og Romsdal skal lokaliseres til Opdøl ved Molde.

Red. anm: Her følger utdraget fra dommen som begrunner at retten ikke finner feil ved utøvelsen av skjønn, eller at det er tatt utenforliggende hensyn:

4. Rettens vurdering

....

4.6 Skjønnsutøvelsen

Kommunen har anført at vedtaket må kjennes ugyldig fordi skjønnsutøvelsen er vilkårlig og at det er tatt utenforliggende hensyn.

Domstolens overprøving av forvaltningens skjønnsutøvelse har utviklet seg gjennom rettspraksis ved myndighetsmisbrukslæren. Opprinnelig var dette en sikkerhetsventil mot grove overgrep, hvor domstolen slo ned på subjektivt klanderverdige forhold. Etter gjeldende rett stilles det ikke noe krav om subjektive klanderverdige forhold. Både gale motiver (de subjektive) og gale momenter, kan føre til at man anser forvaltningens kompetanse for overskredet.

Kommunen har anført at hele prosessen har vært en "skinnprosess" og at det for besluttende myndighet har vært gjort framstøt for å sikre, uansett argumenter, at sykehuset skulle bygges på Opdøl. Dette kan henføres under det som betegnes som subjektive klanderverdige forhold. Retten har ikke funnet det bevist at det har foregått en utilbørlig styring av prosessen som i seg selv danner grunnlag for å si at skjønnsutøvelsen er vilkårlig eller at det er tatt utenforliggende hensyn. Det vises til rettens vurderinger i pkt. 4.3. Retten mener følgelig det ikke er grunnlag for å si at det er feil i skjønnsutøvelsen i så henseende.

Spørsmålet er så om det skjønn som er utøvd av andre grunner er vilkårlig eller at det er tatt utenforliggende hensyn.

Høyesterett har forutsatt at myndighetsmisbrukslæren kommer til anvendelse også i saker hvor det offentlige handler i kraft av sin privatrettslige autonomi. I Rt-2015-795 avsnitt 51 heter det bl.a. følgende:

"I Rt-2009-1356 avsnitt 31 og Rt-2012-1444 avsnitt 53 er det forutsatt at myndighetsmisbrukslæren får anvendelse når det offentlige handler i kraft av privatrettslig autonomi, noe også jeg legger til grunn. Som førstvoterende antyder må imidlertid rekkevidden av en slikt offentligrettslig regelsett variere alt etter hvilket saksområde anvendelsen gjelder, og slik at gjennomslagskraften øker jo nærmere virksomheten er tilknyttet offentlig myndighetsutøvelse. Som fremholdt av Sivilombudsmannen i sak SOMB – 1998-94 må et utgangspunkt også være at det offentlige har betydelig frihet i sin forretningsdrift, og at en kommune må kunne legge vekt på de hensyn som den anser for forretningsmessig forsvarlig."

I Rt- 2009-1356 avsnitt 31 er det vist til myndighetsmisbrukslærens forbud mot usaklig forskjellsbehandling og vilkårlighet. Om det her er tenkt at forbudet mot å ta utenforliggende hensyn ikke skal omfattes, framstår uklart. Retten mener det ikke er grunn til å begrense domstolens prøvelsesrett til tilfeller hvor det er tale om usaklig forskjellsbehandling og vilkårlighet. Også om det er tatt utenforliggende hensyn, må kunne vurderes av retten. Hva som skal anses som et utenforliggende hensyn, må vurderes konkret.

Beslutningen om valg av tomt til nytt sykehus skjer i kraft av helseforetakets private autonomi. Det er følgelig ikke utøvelse av offentlig myndighet. På den annen side er det ikke tale om noe forretningsdrift. Tomtevalget berører mange personer, slik anført av kommunen. Sykehusplassering er av stor betydning for mange personer og for den regionale utvikling i de aktuelle områder. Dette kunne tilsi at beslutningen ligger nærmere en beslutning hvor det utøves offentlig myndighet enn en forretningsmessig beslutning.

I Idefaserapporten av 25.11.2014 s. 10 heter det som følger:

"Etter ei samla evaluering og vurdering og handsaming av store mengder informasjon kan ein slå fast at både Storbakken og Opdøl er godt innenfor det HMR definerer som medisinskfagleg forsvarleg lokalisering for akuttsjukehuset for innbyggjarane i Nordmøre og Romsdal – begge kan veljast på eit solid grunnlag."

Astrid Eidsvik og flere med henne har i retten forklart at det var enighet om at begge lokaliseringsstedene var forsvarlige. Kristiansund kommune har anført at det kun er Storbakken som er et forsvarlig valg. Det er bl.a. vist til beredskapshensynet og at dette blir bedre ivaretatt ved at sykehuset bygges på Storbakken.

Retten kan ikke se ut fra bevisførselen at det er holdepunkter for annet enn å legge til grunn at begge lokaliseringsalternativene er forsvarlige. Hva helseforetaket til slutt lander på som mest hensiktsmessig, kan ikke retten overprøve. I en slik situasjon vil etter rettens vurdering rekkevidden av det offentligrettslige regelsett være vid og domstolen må vise tilbakeholdenhet i overprøvingen av skjønnsutøvelsen.

Beslutningsmyndigheten i slike saker er lagt til foretaksmøtet, det vil si statsråden. I forarbeidene til helseforetaksloven, Ot.prp. nr 66 (2000-2001) s. 20 heter det som følger:

"Reformens intensjon er derfor å ta sterkere styringsgrep i forhold til helsetjenestens struktur, for eksempel gjennom funksjonsfordeling. Samtidig skal de enkelte virksomhetene få større ansvar og frihet innenfor de rammer og den struktur som bestemmes. Denne rolledelingen kan i seg selv legge grunnlaget for å øke den politiske styringen på områder der viktige samfunnsmessige hensyn skal ivaretas."

Statsråden er undergitt politisk kontroll. At det er lagt opp til en politisk styring, tilsier også at domstolen bør vise en viss tilbakeholdenhet i å overprøve det skjønn som er utøvd. Det er en glidende overgang mellom rett og politikk i denne saken.

Retten legger imidlertid til grunn at det skal være en forsvarlig behandling av saken og at det ligger noen rettslige rammer for også en statsråds beslutningsmyndighet i slike saker. Det skjønn som utøves skal være velfundert. Retten legger til grunn at det også i en sak som denne kan tenkes tilfeller hvor en domstol kan komme fram til at det offentlige har overskredet sin myndighet.

De rettslige rammer for helseforetakets beslutning av tomtevalg er ikke klare. Helseforetakslovens formålsbestemmelse kan imidlertid gi noen føringer på hva som skal anses som relevante hensyn. I hfl § 1 er det vist til spesialisthelsetjenesteloven § 1-1 og pasient- og brukerrettighetsloven § 1-1.

I spesialisthelsetjenesteloven § 1-1 heter det følgende:

"Lovens formål er særlig å:

1. fremme folkehelsen og å motvirke sykdom, skade, lidelse og funksjonshemning,

2. bidra til å sikre tjenestetilbudets kvalitet,

3. bidra til et likeverdig tjenestetilbud,

4. bidra til at ressursene utnyttes best mulig,

5. bidra til at tjenestetilbudet blir tilpasset pasientenes behov, og

6. bidra til at tjenestetilbudet blir tilgjengelig for pasientene."

I pasient- og brukerrettighetsloven § 1 første ledd heter det som følger:

"Lovens formål er å bidra til å sikre befolkningen lik tilgang på tjenester av god kvalitet ved å gi pasienter og brukere rettigheter overfor helse- og omsorgstjenesten."

Selv om det ikke er noen klare regler på hva som skal tillegges vekt i en skjønnsutøvelse, vil formålsbestemmelsene gi noen rettslige føringer. Derav kan det utledes hva som vil kunne være relevante hensyn og utenforliggende hensyn. Det kan imidlertid i mindre grad utledes hvor bredt skjønn som skal foretas, det vil si hvilke momenter som skal tas i betraktning. Uten klare rammer, vil en i gitte situasjoner likevel kunne komme fram til at et skjønn er utøvd vilkårlig.

Utover at kommunen har anført at prosessen har vært styrt på en utilbørlig måte og at skjønnsutøvelsen av den grunn har vært feilaktig, har kommunen i bevisførselen særlig hatt fokus på tre forhold. Dette gjelder beredskapshensynet, hensynet til reisevei i akuttsituasjoner og hensynet til fordeling av offentlige arbeidsplasser mellom Kristiansundregionen og Molderegionen.

Hensynet til fordeling av offentlige arbeidsplasser, kunne vært tillagt vekt i skjønnsutøvelsen. At dette momentet ikke er tillagt vekt, er imidlertid ingen feil.

Kommunen har i sin bevisførsel viet argumentet med reisetid stor oppmerksomhet. Når det gjelder reiseavstand for beboere i regionen, har HMN lagt vekt på at det er en større andel av innbyggerne som får kort reiseavstand til Opdøl enn til Storbakken. Kristiansund kommune har anført at det er flere som får kortere reiseavstand til et akuttsykehus innenfor "den gyldne time" ved at sykehuset legges til Storbakken. Fra HMN er det vist til at "den gyldne time" er av mindre betydning. I en akuttsituasjon er det hva som umiddelbart kan tilbys som er av betydning, ikke hvilken hjelp som kan gis innen en time.

HMN har i tillegg framhevet at en ikke kan basere seg på at noen personer innenfor det aktuelle området har kortere reisetid til Ålesund sykehus. For at en skal kunne bygge et nytt felles akuttsykehus og beholde et tilstrekkelig robust sykehus, mener HMN at en er avhengig av å ha det befolkningsgrunnlag som er der i dag.

Vurderingene som er foretatt, er av helsefaglig art. Det er ikke et rettslig spørsmål. Domstolen har ikke adgang til å overprøve det skjønn som her er utøvd.

Kommunen har videre anført at beredskapen for folk på Nordmøre og i Romsdal av flere grunner blir dårligere hvis sykehuset plasseres på Opdøl. Det er i den sammenheng også vist til beredskapen for personer som jobber i Norskehavet. Videre er det vist til sjøfartstrafikken i Norskehavet. Det vil være lengre flytid og derav lengre reisetid inn til Opdøl. I tillegg er flyforholdene mindre stabile ved flyplassen i Molde enn hva tilfellet er i Kristiansund. HMN anfører at de beredskapsmessige utfordringer er hensyntatt og vurdert. Det vises bl.a. til at det ble foretatt ytterligere undersøkelse, da HMR mottok høringsuttalelser fra bl.a. Shell. Det er videre vist til at HMN besitter god kompetanse på dette felt. Det er bl.a. vist til adm.dir. Hagas særlige kompetanse hva gjelder beredskap.

Retten finner det ikke nødvendig å gå inn i de bevis som er blitt ført knyttet til dette spørsmål. Retten kan ikke se at det er grunnlag for å si at skjønnsutøvelsen har vært vilkårlig. Beredskapshensyn har under utredningen vært et tema og det er tatt i betraktning når beslutning om lokalisering ble fattet. Det er helse- og beredskapsfaglige betraktninger som ligger til grunn for vurderingen. Dette ligger utenfor hva domstolen kan overprøve.

Partene har vært enige om at det er en risiko knyttet til sårbarhet hva angår sykehuspersonell for begge sykehusene, alt etter om det nye sykehuset ble besluttet lagt til Opdøl eller Storbakken. HMN har vurdert konsekvensene av dette større ved det største sykehuset Molde enn ved Kristiansund sykehus. Heller ikke de vurderinger som her er foretatt er av rettslig karakter og som retten gjennom sin domstolkontroll kan overprøve. Det er ikke grunnlag for å si at det skjønn som er utøvd er vilkårlig.

Kommunen har videre anført at det ikke er riktig, slik foretaket har lagt til grunn, at det vil være større utfordringer med hensyn til rekruttering om sykehuset blir lagt til Storbakken. Det er vist til Sintef sin rapport av 19.6.2014 hvor det bl.a. heter:

"Vi har undersøkt om geografisk plassering og størrelse av sjukehus påvirker rekrutteringsmulighetene på noe systematisk måte, noe man ikke har funnet. Konklusjonen er derfor at en plassering av sjukehuset på den aktuelle aksen der reisetida mellom ytterpunktene er om lag en halv time ikke kan sies å påvirke muligheten for å bygge opp et godt fagmiljø og en god rekruttering".

Kommunen har videre vist til Norconsult sin medisinskfaglig ROS-vurdering, datert 26.11.2012 hvor det på s. 8 heter som følger:

Rekrutteringsgrunnlaget for et nytt sykehus vil i all vesentlighet være de to sykehus som skal erstattes. Da fagmiljøet ved Kristiansund er mindre enn fagmiljøet ved Molde og intervjuene viser at det kan være fare for at deler av fagmiljøet ved Molde forsvinner til andre steder ved valg av 2B, (nær Kristiansund), vil det være en risiko for at kvaliteten på det akuttmedisinske tilbudet ikke vil være tilfredsstillende ved valg av 2B. Det er også en risiko ved at psykiatrisk avdeling på Hjelset vil få en ugunstig avstand til 2B, og at en flytting av denne avdelingen vil føre til at man mister kompetanse. En må imidlertid også ta med i betraktning at rekruttering ikke kun vil foregå fra de to eksisterende miljøene i Molde og Kristiansund når nytt sykehus står ferdig, og dette vil redusere risikoen."

Daniel Haga har i retten forklart at det i rapporten ble konkludert med at lokalisering, enten til Storbakken eller Opdøl, ikke vil få betydning med hensyn til det å bygge opp et fagmiljø. Det var imidlertid risikoen ved at fagmiljøet på det største sykehuset (Molde), ville nedbygges i interimfasen, som ble tillagt vekt. En nedbygging, vil gjøre det vanskelig å bygge opp fagmiljøet igjen. HMN var derfor av den oppfatning at rekrutteringshensynet var et moment som talte for at sykehuset skulle lokaliseres til Opdøl, nærmest det største fagmiljøet.

HMN har for øvrig vist til konklusjonen i Norconsult sin rapport på s. 10 hvor det heter:

"Basert på denne medisinskfaglige vurderingen har dermed analysegruppen konkludert med at vi anbefaler alternativene 2A (bynært Molde) og 3A/3B (plassering mellom byene) som de beste til å håndtere de medisinskfaglige problemstillingene som er vurdert. Disse alternativene anses som likeverdige i forhold til risiko for evnen til å beholde og rekruttere kompetanse samt evnen til å kunne tilby god akuttberedskap."

Retten konstaterer at HMN har vurdert spørsmålet og konkludert med at rekrutteringshensynet taler for at sykehuset lokaliseres på Opdøl. Dette har sammenheng med vurderingen av konsekvenser hva gjelder bemanning i interimfasen. De konsekvensvurderinger som er foretatt er av faglig art. Hva som faglig sett er de riktige vurderinger her, kan ikke retten overprøve. Det er ikke grunnlag for å si at skjønnsutøvelsen har vært vilkårlig.

Kommunens anførsel om at lokaliseringsvalget uriktig har hensyntatt det å beskytte St. Olav, vurderes ut fra bevisførselen som grunnløse. St. Olav har hatt en årlig inntekt på 75 mill. som følge av pasientlekkasjer. Kommunen har anført at ved å plassere det nye sykehuset lengst unna Trondheim, vil dette bidra til å opprettholde denne lekkasjen. Retten kan ikke se at dette har vært et argument i vurderingen. Tvert i mot er det fra HMN framhevet at utfordringen i helseforetaket er at det er for stor lekkasje til St Olav. Det er et ønske om at pasienter behandles ved de lokale sykehusene.

Kommunen har også anført at en etablering av nytt sykehus på Opdøl muliggjør på sikt en nedleggelse av Ålesund sykehus. Etter rettens vurdering blir dette bare spekulasjoner. Ut fra bevisførselen, er det ikke holdepunkter for å si at dette har vært et moment av betydning i vurderingen. Retten vil for øvrig bemerke at om HMN hadde ment at dette var et hensyn å tillegge vekt begrunnet i en effektiv og god helseforvaltning, hadde det ikke vært grunnlag for å si at det var et utenforliggende hensyn.

Retten mener det ikke er framkommet opplysninger som tilsier at det i denne saken er tatt utenforliggende hensyn, eller at skjønnsutøvelsen er vilkårlig. Heller ikke noe i begrunnelsen for vedtaket tilsier at det er et rettstridig skjønn. Når det gjelder vedtakets begrunnelse, vil dette bli behandlet i neste punkt.

Begge tomtealternativene er vurdert som forsvarlige. Relevante hensyn er vurdert og vektet. Det er etter rettens vurdering ikke feil ved skjønnsutøvelsen.

...

4.8 Avsluttende vurdering

Retten har i pkt. 4.2 konkludert med at beslutningen om å arbeide videre med ett felles sykehus på Nordmøre og Romsdal ikke er ugyldig. Retten har i pkt. 4.3 konkludert med at det ikke er sannsynliggjort at det har foregått en utilbørlig styrt prosess eller utilbørlig påvirkning av aktører i beslutningsprosessen. I pkt. 4.4 er det konkludert med at verken statsråd Bent Høie eller styremedlem i HMN Liv Stette var inhabile. I pkt. 4.5 og 4.7 er det konkludert med at det ikke foreligger feil i saksbehandlingen. I pkt. 4.6 har retten kommet til at det ikke er noen feil ved skjønnsutøvelsen. HMN har ikke overskredet sin forvaltningsmyndighet.

Retten har under pkt. 4.3 drøftet spørsmålet om styremøter i HMN i strid med loven er holdt for lukkede dører, herunder om hvordan beslutning om lukkede dører skal fattes. Retten har konkludert med at feil knyttet til dette, ikke medfører at vedtaket om lokalisering av nytt sykehus vil være ugyldig. Retten mener feilen ikke kan ha virket inn på vedtakets innhold.

Vedtak fattet av foretaksmøtet i Helse Midt-Norge datert 19. desember 2014 om å plassere nytt sykehus i Nordmøre og Romsdal til Opdøl (ved Molde) er ikke ugyldig.